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Le criticità strutturali relative allo stanziamento e alla liquidazione dei fondi antiviolenza in Italia sono emerse in tutta la loro portata durante il lockdown, periodo in cui i centri antiviolenza e le case rifugio, in quanto servizio essenziale, non hanno mai cessato di operare nonostante le grandi difficoltà legate alla necessità di interventi legati alle nuove misure – come l’acquisto di gel e mascherine o la sanificazione dei locali, ma anche la gestione delle donne inserite all’interno di un percorso di autonomia – per i quali le disponibilità economiche risultavano per lo più insufficienti. Come è emerso dall’indagine online realizzata dal Cnr-Irpps, l’emergenza sanitaria ha infatti imposto alla maggior parte dei Centri Antiviolenza (CAV) di rivedere in modo sostanziale le proprie modalità operative: il 32% dei centri ha lavorato esclusivamente in remoto, poiché i locali non erano fisicamente accessibili alle donne; il 57% ha permesso l’accesso solo in casi particolari, ma ha lavorato prevalentemente in remoto; l’11% ha consentito un accesso ai locali come prima dell’emergenza fermo restando che, tra questi, il 6% ha ridotto orari e/o personale. Inoltre, come è documentato dalla stessa ricerca, i dispositivi di sicurezza individuale e gli accorgimenti posti in essere per fronteggiare l’emergenza sono stati procurati in diversi modi, ma per lo più mediante risorse interne: circa 7 centri su 10 affermano infatti di aver provveduto in maniera autonoma a fornire almeno parte di questi dispositivi, mentre in 3 su 10 le operatrici hanno messo a disposizione le proprie forniture personali. Più raramente, in circa 1 centro su 10, tali dispositivi sono stati forniti dall’ente finanziatore o da altri soggetti, tra cui enti locali, regioni o privati.
I centri antiviolenza sparsi sul territorio italiano rispondenti ai requisiti dell’Intesa del 2014 sono 281, ma di fatto estremamente eterogenei risultano sotto il profilo organizzativo e spesso è assente una cooperazione funzionale tra i vari attori che permetta un’ottimizzazione delle prestazioni e dei servizi: secondo i dati forniti dall’Istat nel 2017 per erogare i servizi solo il 68,5% dei CAV lavorava in collaborazione con le reti territoriali antiviolenza. Laddove la rete non esiste, i Centri hanno comunque siglato protocolli bilaterali con i soggetti che si occupano di violenza contro le donne. Eclatante è il caso di Roma dove sono presenti “quattro case rifugio (due comunali e due di competenza regionale), una casa di semiautonomia (di competenza comunale) e 11 centri antiviolenza (cinque comunali istituiti con le risorse statali assegnate al Comune per gli anni 2017 e 2018, due di competenza regionale e quattro gestiti in autonomia da organizzazioni del privato sociale)”, ma che, come leggiamo sul report Monitoraggio dei Fondi Statali Antiviolenza 2019, è priva di una rete territoriale strutturata: “Ad oggi, la mancanza di un coordinamento formalizzato tra gli attori impegnati in attività di prevenzione e protezione non ha permesso l’adozione di una programmazione rispondente ai bisogni effettivi del territorio né l’impiego di prassi operative condivise”. Come ci racconta Isabella Orfano, esperta del Programma Diritti delle Donne di ActionAid Italia e coordinatrice della ricerca in questione, a seguito della mappatura dei bisogni dei centri avviata all’indomani dello scoppio della pandemia, ActionAid ha istituito il fondo speciale #Closedforwomen. Quest’ultimo ha permesso a 24 centri antiviolenza sparsi sul territorio nazionale di coprire i costi straordinari imprevisti causati dall’emergenza sanitaria come, ad esempio, la sanificazione dei locali, l’acquisito di dispositivi sanitari, le mancate borse lavoro o stipendi per le donne assistite causa lockdown, il sostegno alla didattica a distanza per le figlie e i figli delle donne prese in carico, spese gestionali impreviste e così via.
L’adozione della legge n. 119/2013, che ha introdotto l’obbligo previsto dalla Convenzione di Istanbul di finanziare annualmente le strutture antiviolenza presenti sul territorio nazionale, ha permesso di ripartire tra le Regioni circa 67,2 milioni di euro, per le annualità comprese tra il 2013 e il 2018, per il potenziamento delle case rifugio e dei centri antiviolenza. Tali fondi sono stati inoltre integrati da ulteriori 77,8 milioni destinati alle attività di prevenzione e di protezione previste dal Piano d’azione straordinario contro la violenza sessuale e di genere (2015-2017) e dal Piano strategico nazionale sulla violenza maschile contro le donne (2017-2020).
Come evidenziato da ActionAid, “Nel periodo compreso tra il 2013 e il 2019 in Italia sono quindi stati stanziati circa 145 milioni di euro per la realizzazione di azioni di contrasto alla violenza contro le donne. Di questi, 112,2 milioni (il 77%) sono stati impegnati, cioè vincolati effettivamente alla realizzazione degli interventi previsti. È quindi indubbio che la legge in questione abbia contribuito all’incremento dei fondi statali in questo settore. Altrettanto evidente è il loro utilizzo frammentario e lento nonché l’inadeguatezza di molte amministrazioni responsabili dell’attuazione degli interventi.” Dallo studio effettuato da ActionAid, i fondi antiviolenza stanziati a dicembre 2017 dal Dipartimento per le Pari Opportunità, per un totale di 12,7 milioni di euro, hanno visto il trasferimento alle Regioni tra settembre e novembre del 2018, e al 30 settembre 2019, ovvero a quasi due anni di distanza dallo stanziamento, risultavano liquidati solo per il 34%. E la situazione non è molto diversa per i fondi del 2018, pari a 20 milioni, la cui liquidazione agli enti gestori, a settembre 2019, era pari allo 0,4%. Alla stessa data, dei fondi del biennio 2015-2016, solo il 63% risultava liquidato. “L’esperienza di questi mesi – continua Isabella Orfano – mette in luce la mancanza di un sistema di coordinamento strutturato ed efficace a livello centrale nonché la scarsa implementazione del Piano nazionale antiviolenza. Infatti, se esistesse un sistema di governance consolidato ed efficiente, tutte le agenzie preposte alla prevenzione e al contrasto della violenza nonché alla protezione delle donne che la subiscono, avrebbero da subito attivato dei meccanismi o delle procedure di tutela dei percorsi di uscita dalla violenza anche durante l’emergenza sanitaria. Purtroppo non è sempre stato così. Se da un lato vanno evidenziate alcune iniziative potenzialmente positive, come la Circolare del Ministero dell’Interno per individuare alloggi di emergenza, garantiti anche dal punto di vista sanitario, per donne che chiedono aiuto per fuoriuscire da percorsi violenza durante la pandemia, dall’altro si ha la sensazione che si tratti di iniziative che non si trovano all’interno di un sistema di protezione ben rodato”. Come Scomodo aveva già raccontato, la necessità di nuovi spazi per l’accoglienza si è tradotta nell’emanazione da parte della Ministra dell’Interno Luciana Lamorgese, lo scorso 21 marzo, di una circolare indirizzata alle Prefetture secondo la quale ogni territorio doveva impegnarsi a garantire strutture alberghiere per l’accoglienza delle donne richiedenti aiuto. Questa misura emergenziale, però, non ha riscosso particolare successo. In diversi casi le prefetture non sono riuscite a fornire dei luoghi di accoglienza idonei, in altri casi tali luoghi non assicuravano la piena sicurezza sanitaria e, infine, spesso si presentava il rischio che molte di queste strutture non garantissero al cento per cento la tutela della privacy delle donne che vi si recavano. “I fondi extra inoltre sono mancati: la Ministra ha fatto in modo che parte dei fondi già previsti annualmente venissero svincolati e programmati in tempi più rapidi”, aggiunge Isabella Orfano. I 10 milioni di euro per cui è stata richiesta una liquidazione tempestiva erano già legati al Piano Nazionale e non facevano parte di una quota straordinaria. Solo di recente, è uscita una nuova call con cui sono stati messi a disposizione 5 milioni e mezzo di euro per il finanziamento di misure urgenti adottate da CAV e Case Rifugio (CR) in relazione all’emergenza sanitaria da Covid-19.
Problemi di giustizia
Per completare il quadro è anche interessante rilevare la percezione del CSM, il Consiglio Superiore di Magistratura, che con la delibera dello scorso 4 giugno ha dato conto degli esiti del monitoraggio sui procedimenti per violenza di genere e domestica in relazione all’emergenza sanitaria e al connesso incremento di rischio di esposizione alla violenza domestica. Naturalmente, anche per quanto riguarda il supporto legale e gli iter procedurali per querele o denunce, le cose – sono – di necessità – cambiate. Se in tempi di “normalità” le donne intenzionate a denunciare dovevano prima rivolgersi alle avvocate del centro antiviolenza di riferimento, per poi essere messe in contatto con le procure che provvedevano all’avvio delle procedure (mediante previa firma delle documentazioni in originale), la mediazione con la procura è stata interrotta. Come Elena Biaggioni, avvocata penalista e una delle due coordinatrici del Gruppo Tecnico Avvocate di D.i.Re, ha raccontato a Scomodo la questione si era risolta in questo modo: “Noi avvocate forniamo la modulistica necessaria e indirizziamo le donne direttamente ai Carabinieri o alla Polizia, dove vengono depositate le denunce. In questo modo abbiamo un doppio effetto: primo, sensibilizziamo le Forze dell’Ordine distribuite sul territorio, le quali provvedono ad un più attento monitoraggio delle abitazioni segnalate. Secondo, permettiamo che l’azione legale della querela o della denuncia e il successivo procedimento penale venga attivato senza il bisogno di firme autentiche, impossibili da avere in questo momento”.
Secondo il monitoraggio del CSM si è registrata una tendenza, rappresentata anche dai Centri a non denunciare, in questo periodo di emergenza sanitaria, condotte di violenza domestica e di genere: secondo i dati Istat le denunce per maltrattamenti in famiglia sono diminuite del 43,6%, quelle per omicidi di donne del 33,5%, tra le quali risultano in calo dell’83,3% le denunce per omicidi femminili da parte del partner. Nella rilevazione del Cnr particolarmente tragica è stata la diminuzione del 90% dei contatti da parte delle donne migranti registrata dai Centri antiviolenza. “Questa diminuzione delle notizie di reato – recita il monitoraggio del CSM – è stata spesso legata anche alla difficoltà – denunciata espressamente da parte sia dei centri antiviolenza, che degli Avvocati – ad avere dei punti di riferimento “agili” all’interno delle Procure per potere depositare con tempestività le denunce e le querele urgenti a causa della difficoltà/impossibilità di accedere agli uffici conseguente alla riduzione della loro normale operatività”. La situazione si è inoltre complicata per molte di quelle donne che, non essendo in contatto con nessun centro antiviolenza che medi nella relazione con le Forze dell’Ordine, si trovano a dover ovviare autonomamente alla denuncia. In questo caso entrano in gioco diversi fattori limitanti che vanno dalla semplice difficoltà nel rintracciare le pattuglie, al più serio problema della sottovalutazione del pericolo da parte di Polizia o Carabinieri stessi. Sempre l’avvocata Biaggioni, infatti, ci racconta che non di rado le Forze dell’Ordine fanno fatica ad accogliere le segnalazioni di aiuto di quelle donne sprovviste del ‘background’ assistenziale di un centro antiviolenza, perché, appunto, non in grado riconoscere il pericolo. Questo gap informativo indica quanto le disposizioni presenti nella Convenzione di Istanbul contro la violenza sulle donne siglata nell’aprile 2011 siano, per molti, ancora relativamente oscure. Gap che si estende anche alla cosiddetta Valutazione del rischio (in gergo S.a.r.a. – Spousal assault risk assessment), metodo canadese oggi adottato da molti paesi europei, per aiutare operatori, magistrati, ufficiali di polizia e altri professionisti a riconoscere i casi di violenza domestica a rischio di recidiva. Metodo su cui, purtroppo, la formazione è ancora generalmente bassa se non inesistente. Tanto a livello operativo e governativo quanto sul piano della formazione professionale degli organismi preposti alla valutazione a all’intervento, è evidente la necessità di una preparazione specifica e mirata che troppo spesso risulta assente o insufficiente sul piano del coordinamento centralizzato. Questo è necessario tanto rispetto all’iter di ripartizione di fondi quanto alla distribuzione dei CAV e dei CR sul territorio nazionale, quanto per colmare il gap informativo relativo alla valutazione del rischio. Il dialogo produttivo tra i Centri, le singole strutture o organizzazioni no-profit che concentrano quotidianamente le proprie risorse e competenze nell’analisi delle mancanze e delle esigenze relative di quella che costituisce un’emergenza costante, si configura come un materiale prezioso e imprescindibile per l’attuazione di politiche ed interventi significativi. La tutela delle donne e la riduzione dei rischi relativi alla violenza devono necessariamente passare per l’implementazione di un iter efficace dove le forze, tanto a livello locale quanto a livello centrale, si coordino virtuosamente.
Illustrazioni a cura di Gabriel Vigorito
